Cartographier l'invisible

Tu n'es pas venue avec un problème technique, mais avec une question de fond. Tu voulais comprendre comment, aujourd'hui, les différents acheteurs publics français se sont organisés face à la dématérialisation. L'État sur sa plateforme, les régions, les départements, les intercommunalités, les communes, les hôpitaux, chacun à son niveau. Et tu avais déjà l'intuition de ce qu'il fallait chercher à établir, qu'aucune stratégie d'ensemble n'a jamais présidé à tout cela, faute de chef d'orchestre, et que les acheteurs eux-mêmes ont leur part dans cette dispersion.

Ma tâche, c'était de donner à cette intuition une assise chiffrée, de la confronter aux faits. De vérifier si le sentiment de fragmentation, que tout le monde répète sans jamais le mesurer, résistait aux chiffres. Et le cas échéant, de transformer une impression partagée en cartographie.

D'abord un choix de méthode, que je t'ai soufflé. On pouvait visiter le site institutionnel de chaque organisme, un par un, pour relever sa plateforme. Autant dire une vie entière pour 70 000 à 80 000 acheteurs publics. Je t'ai plutôt orientée vers l'autre voie, lire directement les avis de publicité, où l'acheteur déclare lui-même l'adresse de son profil. Tout ce qui suit n'est donc pas une hypothèse, c'est une mesure tirée de ce que les acheteurs déclarent eux-mêmes.

Ensuite, trois temps, chacun avec son obstacle. On part de l'ensemble des avis publiés au BOAMP sur 2 ans, plus de 250 000.

• Identifier l'acheteur. Beaucoup d'avis ne portent pas de SIRET, surtout les procédures adaptées. Tu disposais déjà, pour le portail, d'une base d'acheteurs reliant noms et SIRET, sur laquelle on s'est appuyés pour reconstruire les identités manquantes par le nom. On passe ainsi de 7 acheteurs identifiés sur 10 à près de 98%.
• Le situer sur le territoire. On croise chaque acheteur avec le répertoire SIRENE de l'INSEE, commune de siège, département, catégorie juridique, celle qui permet ensuite de raisonner par strate.
• Le relier à sa plateforme. On extrait l'adresse déclarée, on remonte du domaine à l'éditeur, et on classe chaque plateforme, agrégateur territorial, pot commun d’éditeur ou plateforme propre. Ce classement, je te l'ai proposé en tableau, et tu l'as vérifié instance par instance, plus de 500 à ce jour.

On a découvert, en construisant la cartographie, une particularité qui éclaire à elle seule l'invisibilité de ce paysage. Plus de 300 acheteurs déclarent au BOAMP, comme profil acheteur, l'adresse de leur site institutionnel, le site officiel de la commune, du département ou de l'agglomération, et non celle de leur plateforme de dématérialisation. Pour chacun d'eux, il a fallu aller sur le site, retrouver la rubrique marchés publics, et remonter à la main jusqu'à la vraie plateforme.

C'est précisément l'enquête sans observatoire qu'aucun acheteur public, aucun éditeur, et a fortiori aucune entreprise candidate, n'a vocation à mener. Et c'est, pour partie, ce qui explique qu'avant ce travail, personne ne pouvait dire avec précision qui publiait où.

Sur 24 mois, on voit publier au BOAMP environ 15 800 acheteurs publics distincts. C'est beaucoup, et c'est pourtant incomplet : les données essentielles de la commande publique en recensent près de 26 600. Près de 4 sur 10 manquent à l'appel. La raison tient au droit. Jusqu'au seuil européen, un acheteur peut publier où il veut, dans un journal d'annonces légales ou ailleurs, sans aucune obligation de passer par le BOAMP. Seuls les marchés au-dessus de ce seuil y remontent à coup sûr. En dessous, c'est la dispersion. C'est d'ailleurs précisément la raison d'être de commande-publique-ouverte, rassembler ces consultations en allant les puiser directement aux plateformes, bien moins nombreuses à interroger que les quelque 500 supports d'annonces légales du pays.

Complet, non, et il faut le dire franchement. Cette mesure ne voit que le BOAMP, donc les marchés au-dessus du seuil européen et ceux que les acheteurs choisissent d'y publier. Tout ce qui se joue en dessous, sur les autres supports d'annonces légales, nous échappe, parce que ces supports ne publient pas en open data. On capte une part importante du paysage, pas sa totalité.

C'est pourquoi l'exercice n'est pas un instantané mais un chantier. On va continuer à le nourrir, en suivant les nouvelles données du BOAMP au fil de l'eau, puis en y agrégeant ce qu'on peut récupérer d'autres sources, par exemple Marchés Online. Chaque source ajoutée rapproche la carte de la réalité, sans prétendre l'épuiser tant que la donnée reste fermée ailleurs.

Tout dépend de ce qu'on accepte d'appeler une plateforme. Si on compte les adresses web déclarées dans les avis, on en trouve près de 2 600. Mais une adresse n'est pas une plateforme : beaucoup ne sont que des vitrines, une page à la marque d'une commune posée sur le moteur d'un prestataire qui héberge des centaines d'acheteurs derrière la même façade.

Pour s'y retrouver, il faut distinguer trois notions qu'on confond souvent. L'éditeur, c'est la société qui fabrique le logiciel, quelques acteurs dominent, AWS, Atexo, Dematis, Achatpublic, Atline. L'instance, c'est un déploiement particulier de ce logiciel pour un acheteur ou un groupe d'acheteurs, la salle des marchés d'une métropole ou d'un service mutualisé. Et l'accès, c'est la façon dont une entreprise peut, ou non, retrouver les annonces, certaines plateformes versant tout dans un pot consultable, d'autres restant des silos cloisonnés. Un même éditeur peut produire une plateforme ouverte ici et un silo fermé ailleurs. Ce n'est donc pas le nom du logiciel qui compte, mais ce qu'il laisse voir.

Et c'est là que le chiffre des milliers s'effondre. Derrière ces 2 600 adresses, 6 éditeurs suffisent à couvrir 99% des avis, et 3 d'entre eux en portent déjà 4 sur 5. Des milliers de portes, une poignée de serrures.

Très nettes, et elles se révèlent dès qu'on regarde la carte de l'éditeur dominant. Mais il faut la lire de deux façons, parce qu'elle raconte deux histoires opposées. Si on compte les acheteurs, c'est une mosaïque, chaque région a son éditeur de référence, un bloc Atexo au nord et à l'ouest, une façade AWS au sud. Si on compte les avis, c'est-à-dire le volume réel des marchés, le tableau devient presque monopolistique : AWS domine partout, sauf deux régions, la Bretagne et l'Île-de-France, qui restent à Atexo. Entre les deux lectures, plusieurs régions changent de couleur. Cela signifie qu'un éditeur peut rassembler une foule de petites collectivités sans peser lourd en volume, tandis qu'un autre capte une poignée de très gros donneurs d'ordre et rafle l'essentiel des marchés.

Oui, et c'est frappant. Marchés Sécurisés est quasi absent du continent mais règne sur l'outre-mer. Modula tient la Corse. Atexo s'est imposé là où des acteurs publics ont voulu mutualiser à grande échelle, parce qu'il s'est positionné sur ce créneau, les grandes salles des marchés communes opérées pour le compte d'un territoire. On voit donc se rencontrer deux mouvements, l'ambition de mutualisation d'un territoire et la spécialisation commerciale d'un éditeur capable d'y répondre. Là où une collectivité veut un service commun, ou simplement une plateforme à son seul nom mais de facture publique, elle trouve Atexo. Là où chacun s'équipe seul et au moins-disant, elle trouve AWS. La carte des éditeurs n'est pas qu'une carte de parts de marché, c'est la trace des stratégies d'achat public elles-mêmes.

Mais attention à ne pas confondre les niveaux. Quand on parle d'éditeurs, l'étiquette est Atexo, et seulement Atexo. Les grands services mutualisés que l'on connaît sont des plateformes opérées par Atexo, pas des éditeurs. Et que ces services existent ne dit rien de leur succès : être ouvert à tous n'est pas être utilisé par tous. C'est toute la différence entre une mutualisation qui tient, où une large part des acheteurs du territoire ont effectivement adhéré, et une mutualisation de façade, qui existe mais que la plupart contournent. Le vrai indicateur n'est ni l'éditeur, ni même l'existence d'une plateforme commune, c'est le taux d'adhésion réel.

Tu as entièrement raison, et il faut l'assumer plutôt que le cacher. Il y a deux logiques qui ne se recouvrent pas. La strate, c'est une logique d'organisation, utile pour comprendre qui pilote et qui s'éparpille. La géographie d'exécution, c'est une logique de marché, la seule qui intéresse vraiment l'entreprise. Une entreprise de travaux veut voir au même endroit les chantiers de la Ville, de la Métropole, du Département et de l'EPA d'un même territoire, parce que ce sont les mêmes équipes qui y répondront, peu importe le statut du donneur d'ordre.

On a donc choisi de cartographier par strate pour ne pas mélanger des choux et des carottes et garder une lecture lisible. Mais c'est un choix de représentation administratif, pas une vérité économique, et on en a pleinement conscience. Si la donnée était nativement ouverte et interopérable, on n'aurait pas à choisir, on l'agrégerait par strate pour le décideur public et par territoire pour l'entreprise, à partir de la même source. Devoir renoncer à une vue pour en obtenir une autre, c'est déjà un symptôme du problème.

Marseille. Sur le même territoire, 3 acheteurs majeurs : la Ville de Marseille, la Métropole Aix-Marseille-Provence et le Département des Bouches-du-Rhône. Tous parmi les plus gros de France par le volume d'avis. Tous chez le même éditeur, Atexo. Et pourtant sur 3 salles des marchés séparées. Ce n'est même pas le marché qui les a éclatés, puisque l'éditeur est commun. C'est l'absence de volonté de mutualiser. Et encore, 3 ne suffit pas. Une entreprise de travaux qui veut suivre les chantiers du secteur doit en réalité surveiller bien plus de portails, car s'ajoutent au trio celui de la Région Sud, celui d'un établissement comme Euroméditerranée, et d'autres encore. Pour un seul et même territoire.

Oui, et dans deux directions. D'un côté des mutualisations publiques, des territoires qui se sont remarquablement organisés pour se doter d'un outil commun. De l'autre des agrégateurs, qui ne remplacent pas les plateformes mais rassemblent leurs annonces dans une vue unique, côté privé comme un modèle économique bâti sur le désordre, côté public comme la Région Sud, l'Occitanie ou Apogée, financés par les collectivités pour recoller les morceaux.

Mais même la réussite réserve un paradoxe, et la Bretagne en est la plus belle illustration. C'est, de loin, la région la plus mutualisée de France. Près de 6 acheteurs sur 10 y publient sur un service commun, du conseil départemental à la petite commune. Une réussite de coopération. Et pourtant, c'est la région où l'accès est le moins ouvert, à peine 15%. Pourquoi ? Parce que ce service mutualisé est un silo fermé. Gouvernance exemplaire, accès cloisonné.

À l'inverse, prends l'Auvergne-Rhône-Alpes. Quasiment aucune mutualisation organisée, chaque acheteur a choisi seul. Et pourtant 80% d'accès ouvert, parce que tout le monde s'est retrouvé, chacun dans son coin, chez le même prestataire privé à pot commun. Même concentration apparente, mécanisme inverse. L'une a mutualisé par la volonté publique, l'autre par le marché. La leçon est là : gouvernance et accès ne coïncident pas. Aucun des deux modèles ne réussit les deux à la fois, et personne, nulle part, n'a tenu la baguette pour les aligner.

Trois grands types, qui se distinguent par qui regroupe les annonces.

Et si on pèse en volume, parmi les avis qui déclarent une plateforme, environ 54% passent par un pot commun d’éditeur, 27% par un agrégateur territorial, et 18% par une plateforme propre à un seul acheteur.

Un peu plus de la moitié, 54%, parmi ceux qui déclarent une plateforme. Et si elle ajoute les agrégateurs territoriaux, elle atteint environ 4 sur 5. Autrement dit, très peu d'endroits suffisent pour l'essentiel du volume.

Les silos fermés, dont les consultations ne sont visibles que sur leur propre instance. Et, ironie de l'histoire, ce sont souvent ceux de la puissance publique la mieux organisée. PLACE pour l'État, Mégalis en Bretagne, Maximilien en Île-de-France, Alsace Marchés Publics, les 3 salles séparées de Marseille. Tous bien gouvernés, tous cloisonnés, et qui ne communiquent ni entre eux ni avec le reste.

C'est le chiffre qui résume tout, et il a une forme très particulière. D'après le classement qu'on a validé à la main, 42 points d'accès seulement (chiffre indicatif à la date de la première publication de l'article, susceptible d'évoluer au fur et à mesure des arbitrages manuels), 5 pots communs et 37 agrégateurs territoriaux ou nationaux, portent à eux seuls environ 4 avis déclarés sur 5. Le reste, à peu près 1 sur 5, se disperse sur quelques centaines de plateformes propres à un seul acheteur, avec une longue frange d'acheteurs qui ne publient qu'un ou deux avis. Et même en sondant tout cela, on ne récupérerait jamais les 4 avis sur 10 qui ne déclarent aucune plateforme. Voilà la fragmentation, enfin mesurée : une poignée de points qui portent presque tout, une nuée de sites qui portent les miettes, et un angle mort béant.

Sur le plan des faits, la centralisation forcée se heurte au principe de libre administration des collectivités. C'est un cadre juridique, pas un avis de ma part, et c'est à toi, pas à moi, d'en tirer les conclusions d'opportunité.

Ce que la donnée montre, en revanche, est plus simple à énoncer. On a su standardiser le format des annonces de la commande publique, leur structure, leur vocabulaire. Mais on n'a jamais imposé l'ouverture ni l'interopérabilité de l'accès. On a normé le contenu, jamais la porte d'entrée. Le problème n'est pas qu'il y ait plusieurs plateformes, c'est qu'aucune ne soit tenue d'exposer ses consultations de façon ouverte et documentée. Une simple obligation d'interface technique, exigée de chaque profil acheteur, suffirait à réconcilier la concurrence des éditeurs et l'unité de l'accès.

Et le jour où cette ouverture existera, la réalisation d'une cartographie des plateformes deviendra inutile. Chaque acteur pourra enfin réaliser une veille utile, fondée non sur un schéma administratif mais économique : un outil où une entreprise verra, en un seul lieu et pour un territoire donné, tous les marchés qui la concernent, quel que soit le statut de celui qui les passe.